纵观我国经济发展，土地是一个非常重要的变量。这个变量不仅影响经济运行，而且使我国形成了独特的发展模式。总体来看，土地在我国经济发展30多年持续增长中扮演着发动机的角色：土地制度改革促进了经济权利的开放，成为激发经济活力的重要制度力量，也使政府掌控了城市化发展的主导权。经济高速增长的背后，我国土地制度演变可分为四个阶段：20世纪80年代的土地改革，为我国的农业转型和宏观结构转变即从乡土中国转向城乡中国打下了非常好的基础。从20世纪90年代的园区工业化开始，中国进入“以地谋发展”的阶段，政府找到了利用土地主导发展权的模式。20世纪90年代末期，随着住房商品化改革和城市化快速推进，政府通过经营土地掌握了城市化发展的主导权。2008年之后，政府利用土地介入宏观调控。笔者结合土地制度演变进程及其最新形势，对我国土地利用模式及土地制度改革提出分析建议。

农地改革，推动乡土中国转向城乡中国

20世纪80年代的农地改革最重要的作用是重构产权结构：保留土地集体所有制，做实农户的土地使用权，基本上将土地使用权、收益权和转让权等权益给到农户，让农民真正成为土地的主人。

总体来看，农地改革在解决国家、集体和农民之间的关系方面保证了比较好的平衡，也成为盘活农村、搞活农业、激活农民的制度基础。一方面，粮食安全得到了有效保障，尤其2003年以来我国粮食出现连年增长。另一方面，农地流转加快，农业发展模式发生了重大的变化。目前农地流转已经达到34%，也就是1/3以上土地已经发生流转，加快了现代农业发展，农业生产率随之快速上升。此外，农地改革后允许农民离开土地，不再被长久束缚在土地上，剩余的农村劳动力可以进城务工。这样，整个中国经济社会的基本性质发生了历史性转变，从原来的乡土中国转向城乡中国。

上个世纪80年代的农村改革实质上是一场全面的“土改”，除了农地改革以外，还有集体土地入市促成乡村的工业化和城市化。现在来看，整个中国改革的基础和整个工业化、城市化的基础就是在20世纪80年代打下的。土地改革在农地和农地非农化两个领域展开，农地的非农化开启了乡村的工业化和城市化进程，也带来巨大的发展活力。这一阶段的土地改革为农民开放了利用农地的经济权利，也开放了利用集体土地办企业和建城市的权利，推动了乡村的转型和现代化进程。

当前，农地改革的核心是要应对人地关系变化 。目前，留守农村的人口逐年减少，但村庄一直存在，人地关系已经不仅仅是农民跟农地的关系，而是农民与宅基地的关系。随着农村土地三权分置方案的推进，如何完善和细化整个农村土地制度改革的具体内容，将是一个必须尽快提上日程的课题。

另外，城乡融合发展涉及土地怎么用、怎么供、土地价值怎么补偿，而这些土地制度的改革将给农村带来更大的发展机会。不容忽视的一个重大新动向是：随着大城市不断转型升级，城乡关系转向融合，人口、资本开始从城市向乡村或者城乡接合的地方流动，投向乡村、农业的资本总额在增加，乡村用地随之大量增加。城乡融合互动增加，使一些乡村旅游、民宿等新业态蓬勃发展，一些有特色产品又搞特色产业的乡村开始复活并活化起来。土地制度的改革应该支撑城乡融合进程中的新产业新业态发展。比如：农业转型如果新的主体到农村搞新的业态，其产权保护能不能做到与城市和工业产权一样的稳定性保护，其产权的权能如何达到标准，都需要在土地制度的改革中深入研究。

在城乡发展新业态这一环节中，要特别注重耕地保护。未来的土地管理不再是一个简单以粮食安全为目标的耕地保护的概念，而是一个自然资源管理的概念，而且生态跟土地之间的关系越来越密切。耕地保护从数量转向质量和生态，要确保优质的产能，逐步缓解长期生态保护、土地污染和耕地保护之间的矛盾。

城市“土改”，以用地结构调整推动改革深化

从20世纪90年代的园区工业化开始，我国进入“以地谋发展”的阶段。当时设计园区工业化模式，主要是为了引进外资，引入高科技，为此借鉴了农村土地改革两权分离的做法推进城市土地制度改革：一是承认土地是商品，有偿使用；二是像农村土地所有权与使用权分离一样，把城市国有土地使用权与所有权分离，国有土地使用权出让。园区工业化的模式，实际上是用土地的宽松供应来保障发展的土地政策，政府找到了用土地主导发展权的方式，土地由此成为整个经济发展发动机。

20世纪90年代末期，住房商品化改革和城市化快速推进带来土地升值的好机会。土地制度改革允许商品住宅用地、商业旅游和经营性用地采用招拍挂的方式出让，也推进了土地市场化发展进程。客观地讲，在这个阶段，政府还是在谋发展，通过整个土地收入增长使土地利益最大化。而经营性用地可以招拍挂，使政府不仅获得了土地的增值收益，更主要的是掌握了城市化的主导权。

从2008年以后，我国土地市场、房地产市场和整个宏观经济的关联是，土地参与宏观调控。土地的投放与收缩，与财政资金和央行的货币投放一起，成为影响经济发展的主要工具。这个阶段的重要特征之一就是允许地方政府成立融资平台，土地成为融资工具。我国经济运行在这一阶段也发生重大转折：对政府来讲，土地融资对地方发展越来越重要；对企业和居民行为来讲，更愿意购房实现资产的保值增值；在实体经济利润下滑的情况下，银行资金流向房地产和政府融资项目。由此，整个经济发展的链条都和土地相关，越来越依赖土地融资。随着政府土地出让收益开始大大下降，土地抵押的面积和规模在不断上升；同时，房地产用地和工业用地价差越来越大，造成很多实体企业尤其中西部地区许多园区把大量的厂房或土地出租，影响了整个实体经济的发展。对比近几年来土地投放的数量和整个GDP的数据可以看出，继续用土地的宽松供应来拉动经济增长的作用有限，传统的粗放型发展模式已经无以为继，亟待在大的土地制度框架下深化改革，低风险、促转型，为经济社会可持续发展增添新动力。

笔者认为，深化土地制度改革要着力优化土地结构，以此推进供给侧结构性改革。我国土地供地结构中，过去40%的工业用地占比过高，现在开始降下来，但工业用地在中西部地区继续在扩大，尤其是基础设施用地的扩大。整个供地结构中基础设施的用地比例偏大，而建设基础设施的投资资金来自土地的抵押融资，造成的债务风险和金融风险也在加大。同时，在整个供地结构里面，房地产供地结构需要进行较大调整优化。总体来看，土地结构优化要应对土地金融风险问题， 比如：对抵押价值高估的土地等不良资产如何处置，如何通过存量用地盘活调整来体现土地的价值。对此，一方面，有必要推出存量用地调整利益机制，更大幅度地激励土地原有使用者腾出存量用地，另一方面，二级市场上的土地一直在等着升值，未来这部分土地要不要在政府统一的平台上交易，其增值的收益又该如何处理，也是优化土地结构中需要统筹考虑的环节。此外，促进土地结构优化事关国有土地资产经营改革。目前，各级政府都有大量的储备用地、大量的划拨用地，土地价值没有得到体现，这也是土地制度改革需要考虑的问题。

（作者单位：中国人民大学经济学院 刘守英）