案情

1998年洪水出槽造成丁花江巷道淤积严重。为加快建设步伐和缓解各方不利因素，县河道管理处（原告）与刘某（被告）于2009年12月10日签订清淤合同，双方约定：自2009年12月10日至2039年12月30日，原告无偿将丁花江部分淤积区域交刘某组织施工，不收取任何矿产资源费用，被告在合同期内需确保该江段水面覆盖，江水畅通，清淤后的砂土归被告所有。

2008年5月12日，省政府同意建立沿江湿地自然保护区，被告承包作业的区域位于该保护区内。

2016年9月13日,就县违法采砂问题，中央环境保护督察该省协调联络组作出《关于立即开展中央环境保护督察组初步反馈意见整改工作的通知》，限期一个月内整改完毕；县政府随即就采砂户下发了《关于停止江上采砂的通知》，被告等14户停止了采砂活动。后县河道管理处向法院提起诉讼,要求确认与刘某签订的清淤合同无效；被告辩称合同有效，且在上诉时，追加诉讼请求，要求原告赔偿其前期投入损失。

审判

一审法院认为：由于原告发包给被告的清淤区域位于县湿地自然保护区内，双方签订合同晚于省政府同意建立沿江湿地自然保护区，因而，该合同不仅违背了《河道管理条例》第二十五条关于从事采砂、取土活动应由河道主管机关会同有关部门批准的规定，同时也违反了《自然保护区条例》第二十六条关于禁止在自然保护区内进行取土、挖砂等活动的强制性规定。所以依据《合同法》第五十二条第（五）项规定，该合同应被确认无效。

二审法院判决维持原判，对刘某提出的赔偿问题，因一审时并未提出，不属二审法院审理范围，刘某可另行起诉主张。

解读

矿产资源种类异常丰富，《矿产资源法实施细则》附件《矿产资源分类细则》中共有168种，本案所涉黏土就是其中之一，它属于非金属矿产。案涉矿产资源虽然没有位于《矿产资源法》第十六条规定需由国务院地质矿产主管部门审批采矿许可证的区域，但对其开采利用也得依法进行。

本案中，原、被告签订的协议名义上为清淤，实际是采砂取土。所以，双方当事人争议的合同实质是采砂取土的采矿合同。

根据2017年7月27日施行的《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十八条的规定，当事人约定在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘查开采矿产资源，违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的，人民法院应依法认定合同无效。

因此，影响本案合同效力的关键事实在于：签订合同时自然保护区成立与否,本案是否属于在自然保护区内采矿, 是否违反法律、行政法规的强制性规定或损害环境公共利益。如果当事人约定在自然保护区等区域内勘查开采矿产资源，违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的，法院自应依法认定合同无效。这样，通过合同效力的评价，对人们行为规范形成指引，促使矿产资源开采与环境保护相协调，从而起到保护生态环境的目的。

矿产资源开发应当与环境保护协调统一

矿产资源的开发利用对促进经济发展具有重要意义。但是，由于矿产资源开发的性质和特点，其在一定程度上会触及他人的环境私权，从而影响了附近居民的生产生活。而且，矿产资源开发还会经常影响环境公权，构成对环境的破坏，造成矿产资源开发利用率低、地区性环境污染等地质、环境、生态问题加剧，甚至制约了经济的可持续发展。

因此，矿产资源开发应当与环境保护协调统一，处理好矿产资源开发与环境公权之间的关系。为了治理矿山地质环境，中央财政与地方投入了巨大财力，并投入专项资金加以保护，尤其是地质遗迹、自然保护区等重点保护区域。

因此，自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域，通常是国家重点建设的生态环境保护区，突出体现着社会公共利益，与矿产资源开发活动存在着明显的价值冲突。我国一系列法律均规定，限制或者禁止在前述特定区域内勘查、开采矿产资源。

例如：根据《环境保护法》第十八条之规定，在国务院、国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；根据《自然保护区条例》第二十六条之规定，除非法律、行政法规另有规定，禁止在自然保护区内进行开矿、采石、挖沙等活动；根据《矿产资源法》第二十条之规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家规定的自然保护区、重要风景区、国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地等地区开采矿产资源，等等。显而易见，这里就有了哪一种合法权益更值得保护的问题。

把控矿业权合同效力促进生态环境保护

对于矿业权合同领域，当事人在合同中的利益如需得到保障和救济，就必须得到法律的认可。然而，矿业权合同能否被法律认可，不仅仅取决于双方当事人自身的意志，还需要同时符合法律对社会公共利益的追求。因此，可以通过把控合同效力来引导和促进人们对生态环境的保护。如果当事人签订的合同严重损害社会利益和国家利益，法律就会对合同效力作出否定性评价，如此一来，当事人如凭借合同再开展经济交往以追求特定利益，就无法再得到法律的保护了。

本案中，两审法院确认案涉合同无效的判决符合环境保护的公共利益。但对刘某而言，河道清淤工作是一个长期的系统工程，其为履行合同已进行大量投资且处于一种值得保护信赖利益。因而，对于被告的投入损失，河道管理处作为合同签订主体，也应负有一定责任。根据我国《合同法》第五十八条的规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。

同时，诚信既是法治政府的基本品格，也是社会主义国家人民政府的本质特征。为打造诚信政府，我国借鉴国外的立法经验，在《行政许可法》中首次规定了公法上的诚信原则。根据《行政许可法》第八条的规定,公民、法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

本案中，对于被告的投入损失，因其在一审中未提出，其可另行起诉主张。

（作者单位：中国政法大学民商经济法学院）